時政熱點：加快制度整合銜接，推進排污許可制改革
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作者：北京大學法學院 梁忠
編者按：
排污許可證核發工作將于2020年完成，此后將面臨著巨大的證后監管任務。應從人力、物力、財力等多方面加大對排污許可監管工作的投入，加強監管機構建設和監管人員培訓，不斷完善監管體系，提升監管能力。同時，創新監管方式，充分運用大數據、人工智能等新興技術實施監管。
2019年10月31日，黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，全面而深刻地闡釋了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重大意義和總體要求，并從堅持和完善黨的領導制度體系等14個方面作出重要的戰略部署。其中，在“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”部分，明確提出“構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系”。
排污許可制度在我國的發展可追溯至上世紀八十年代，其最初只是實現污染物排放總量控制的一種手段。因此，很長的一段時間內，排污許可制度的功能一直未能得到正確的認識和充分的發揮。
自黨的十八大以來，隨著生態文明建設的推進，作為生態文明體制改革的重要一環，排污許可制度受到了前所未有的重視�！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》、“十三五”規劃綱要等文件先后提出要完善排污許可制度。
2016年，國務院辦公廳正式印發《控制污染物排放許可制實施方案》(以下簡稱《實施方案》)，對排污許可制度改革的指導思想、基本原則、目標任務以及改革步驟作出了詳細的部署。在黨中央的政策引領下，《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律在修訂過程中也先后對排污許可作出規定。
在生態文明體制改革的總體布局中，排污許可制度被賦予了全新的使命。《實施方案》提出，要將排污許可制建設成為固定污染源環境管理的核心制度，作為企業守法、部門執法、社會監督的依據，為提高環境管理效能和改善環境質量奠定堅實基礎。
根據《實施方案》的部署，到2020年，我國將完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作，全國排污許可證管理信息平臺有效運轉，各項環境管理制度精簡合理、有機銜接，企事業單位環保主體責任得到落實，基本建立法規體系完備、技術體系科學、管理體系高效的排污許可制，對固定污染源實施全過程管理和多污染物協同控制，實現系統化、科學化、法治化、精細化、信息化的“一證式”管理。
在黨中央和國務院的正確領導下，排污許可制度改革取得了顯著進展。原環境保護部及時制定了《排污許可管理辦法(試行)》，對排污許可的申請、核發、監管、法律責任等作出詳細規定，為排污許可的實施提供了基本的規范和指引。同時，制定了《固定污染源排污許可分類管理名錄》和多項排污許可支撐技術規范，確保排污許可制度能夠有效落實。據統計，目前已制定排污許可證申請與核發技術規范48項、自行監測指南14項、污染防治可行技術指南7項、污染源源強核算指南18項。
根據生態環境部發布的信息，截至9月10日，全國已累計核發火電、造紙等重點行業排污許可證6.7萬余張，登記企業排污信息4.3萬余家，管控大氣污染物排放口24.89萬個、水污染物排放口5.14萬個。為了給排污許可制度提供更強有力的法律保障，《排污許可管理條例》也在緊鑼密鼓地制定當中。
黨的十九屆四中全會將排污許可制度納入《決定》當中，表明了黨中央對于排污許可制度的高度重視。同時，也吹響了進一步深化排污許可制度改革的沖鋒號。
為按時完成《實施方案》所確定的改革目標，加快構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系，排污許可制度改革至少還需在以下幾個方面加大努力：
加快制度的整合與銜接。排污許可制度應盡量將排污單位相關權利義務予以整合，并在排污許可證上予以明確，從而實現一證式管理，使排污許可真正成為企業守法、政府執法、社會監督的依據。
同時，排污許可制度應與環境影響評價制度、環境標準制度、“三同時”制度、環境監測制度、環境稅制度等其他環境管理制度進行有效銜接，形成體系完整、運行順暢的環境管理制度體系。例如，通過排污許可制度，為環境稅、環境統計、排污權交易等工作提供統一的污染物排放數據。通過制度的整合與銜接，拓展排污許可的制度功能，使排污許可具備作為固定污染源監管制度體系核心的制度能力。
加快制定《排污許可管理條例》，完善配套的技術規范。依法治國是我國的基本國策，也是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。排污許可制度的實施需要在法治的軌道上進行，排污許可實踐的成功經驗也需要通過立法予以固定，應進一步加快制定《排污許可管理條例》的步伐。由于排污許可涉及一系列的標準、名錄和技術規范，相關主管部門應同步制定和完善相應的規章和技術性規范，為排污許可的實施提供技術支撐。
加快證后監管體系和監管能力建設。制度的生命力在于執行，排污許可的監管直接決定著排污許可制度能否取得實效。根據部署，所有固定污染源的排污許可證核發工作將于2020年完成，此后將面臨著巨大的證后監管任務。因此，應從人力、物力、財力等多方面加大對排污許可監管工作的投入，加強監管機構建設和監管人員培訓，不斷完善監管體系，提升監管能力。同時，創新監管方式，充分運用大數據、人工智能等新興技術實施監管，大幅提高監管的效率。
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